Le rapport, instrument de construction de consensus

Jean-Michel Budet
Directeur de la rédaction Gestions hospitalières

Le marronnier de Gestions hospitalières qu’est « l’hôpital au rapport » refleurit à nouveau en ce mois de décembre 2025.

La production de rapports concernant plus ou moins directement l’hôpital et son environnement n’a pas faibli cette année. Rien d’étonnant à cela au regard des crises que traversent les systèmes de santé, auxquelles tout un chacun pense pouvoir apporter diagnostics et médications sans véritable passage à l’acte. De là à dénigrer l’intérêt de tous ces rapports, il n’y a qu’un pas que nous ne franchirons, car nombre de leurs conclusions et propositions font leur chemin discrètement et participent à l’acculturation nécessaire au changement.

La sélection des rapports s’avère toujours difficile tant la production est importante et les auteurs nombreux. Les choix opérés dans ce foisonnement se veulent, à défaut d’exhaustivité, représentatifs des préoccupations qui marquent l’hôpital. La question qui nous taraudait en 2023 était celle de l’initiative et de la participation citoyennes émergentes face à la production d’institutions publiques et privées dont c’est la mission ou la vocation. Il était question de légitimité et de démocratie. En 2024, nous essayions de documenter la place des rapports dans la stratégie d’influence. En 2025, nous nous intéressons à leur place dans la construction du consensus.

Les rapports publics, qu’ils soient produits par des assemblées, des administrations, des autorités indépendantes, des fondations, think tanks, des institutions et organismes publics, jouent un rôle essentiel dans la gestion efficiente des politiques publiques. Ce sont des outils de transparence, d’évaluation et de débat qui renforcent la démocratie en permettant aux citoyens, médias et élus de contrôler ce que font les pouvoirs publics. Ils ne fabriquent pas le consensus, mais ils rendent possible sa construction. Leur rôle est surtout de fournir une base commune (données, enquêtes, constats objectivés) permettant aux acteurs de discuter sur des faits partagés. Le consensus commence souvent par une mise d’accord sur la réalité, même si les solutions divergent. Ils réduisent ainsi l’incertitude et les interprétations contradictoires, ce qui permet de rapprocher les positions, de légitimer les solutions proposées et de structurer le débat. C’est ce processus collectif qui contribue à l’émergence d’un consensus social ou politique autour d’un diagnostic ou d’une orientation.

Quels que soient leurs statuts, les organismes à l’origine des rapports participent à leur manière à la construction d’un consensus qui sera déterminant pour la prise de décision, et donc pour justifier de l’utilité même des rapports. Parmi ces auteurs, la Cour des comptes et les inspections générales (Igas, IGF) tiennent une place essentielle en raison de l’importance de leur production. La Cour des comptes joue un rôle particulier et souvent décisif dans la construction du consensus autour des politiques publiques, notamment dans le secteur hospitalier. Son influence tient à son statut, sa méthode et la réception de ses travaux. Perçue comme indépendante et neutre (même si certains le contestent), la Cour fonde ses analyses sur des données vérifiables et contrôlées. Cette indépendance lui donne une forte crédibilité. Quand elle publie un rapport, il est rarement contesté sur les faits, ce qui facilite l’accord sur le diagnostic et permet à tous les acteurs de travailler sur la même base factuelle. Ainsi, le débat se structure, ce qui favorise la recherche d’accords et rend les décisions plus légitimes et plus consensuelles. De leur côté, les inspections générales sont placées sous l’autorité ministérielle et répondent aux missions commandées par le gouvernement. Le Conseil d’État a considéré en 2023 que la réforme de la haute fonction publique n’a pas porté atteinte à leur indépendance, confortée par des chartes de déontologie. Leurs rapports ne sont pas toujours publics. Si leur expertise est reconnue, leur proximité avec l’exécutif peut faire percevoir leurs conclusions comme plus administratives et opérationnelles. Leurs travaux favorisent un consensus interne à l’administration, utile pour construire un accord technique sur une réforme. Ainsi, les objectifs affichés par l’Igas sont « évaluer, éclairer, accompagner le changement ». Au total, La Cour des comptes construit un consensus « sur le pourquoi », les inspections générales « sur le comment ». La qualité des rapports, la méthodologie suivie, l’indépendance des rapporteurs sont donc déterminantes pour rendre possible la construction du consensus et permettre la mise en œuvre de leurs propositions.

Reste néanmoins la question de l’objectivité, c’est-à-dire la capacité à appréhender la réalité telle qu’elle est, indépendamment des préférences, croyances ou intérêts personnels et des biais cognitifs. En effet, les perceptions sont toujours filtrées par l’expérience, la culture et les émotions. Dans les faits, l’objectivité parfaite est impossible mais reste un idéal dans la formulation d’un rapport. La reconnaissance de leurs limites par les rapporteurs contribue paradoxalement à les rendre plus rigoureux. C’est l’intérêt même de ces derniers de garantir qu’ils sont objectifs et soucieux de la qualité de leurs travaux s’ils veulent leur donner une chance d’être utiles. Il n’est pas indifférent à cet égard de noter les principes posés par les uns et les autres pour asseoir leur crédibilité, à l’instar de l’Inspection générale des finances (IGF) qui met en avant son souci d’objectivation permanent, afin d’étayer ses constats par des éléments incontestables. Sont ainsi mis en exergue « rigueur, responsabilité, discrétion, pluridisciplinarité et croisement des points de vue, déontologie, garantie d’indépendance et d’impartialité ».

Pour aller plus loin…

• « Pour une sociologie des rapports publics. Effets symboliques et configurations d’écriture des outils d’aide à la décision », Revue internationale de politique comparée 2019/4, vol. 26, De Boeck Supérieur.

• Bibliothèque de rapports publics (DILA – Direction de l’information légale et administrative, ex-Documentation française) Plus de 14 000 rapports en texte intégral sur l’action publique: rapports officiels commandés par le gouvernement, rapports publics (AAI, Hautes juridictions, rapports d’activité, d’étape, d’évaluation, d’inspections, parlementaires, etc.).

• S. Karsz, « Objectivité indispensable, neutralité impossible », in Affaires sociales, questions intimes, Dunod, Santé Social, 2017, p. 233 à 292.

• Décret n° 2022-1627 du 23 décembre 2022 relatif à l’organisation et aux missions du service de l’Inspection générale de l’administration: garanties d’exercice des missions et prérogatives des inspecteurs (art. 9 à 14).
www.legifrance.gouv.fr

• Igas, « Comment est garantie la qualité des travaux de l’Igas ? »
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