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Numéro 611 - décembre 2021(dossier)

L’hôpital au rapport 2021

La revue Gestions hospitalières, sous le titre « L’hôpital au rapport », consacre tous les ans son numéro de décembre aux rapports publiés dans l’année traitant des questions hospitalières et de santé. Les ressources ne manquent décidément pas au développement de ce « marronnier », l’année 2021 ne dérogeant pas en matière de production foisonnante de rapports impliquant plus ou moins directement l’hôpital. L’approche des échéances électorales nationales ne fait qu’enrichir réflexions et productions sur ce qui aurait pu être fait ou ce qui devrait être fait. Le dessin de Kak, dans L’Opinion du 24 juin 2021, montrant le président de la République calant son bureau avec le rapport Tirole-Blanchard (1) en est la parfaite illustration. Le rapport retrouve ainsi sa vocation première si bien décrite par Balzac dès 1841 dans sa Physiologie de l’employé (2) lorsqu’il édicte son 10e axiome : « Le rapport est un report, et quelquefois un apport. » À cet égard, l’instrumentalisation des rapports pour conduire l’action publique (3) est une constante et peut conduire à des biais de représentation lorsque « le processus rédactionnel est d’abord contraint par des choix initiaux en termes de mandat et d’organisation, puis quand les pratiques consultatives et référentielles des commissions contribuent à définir les significations de la controverse. Ces rapports diffusent alors certaines représentations du problème public qui suivent des trajectoires variées en fonction des acteurs susceptibles de porter ces arguments dans le débat public. Le rapport devient ainsi un instrument de l’action publique grâce à sa capacité à légitimer certaines significations, mais il possède aussi des effets non maîtrisés, telle sa réutilisation hors du cadre du mandat (4) ».

Les choix opérés dans cette forêt de rapports se veulent, à défaut d’exhaustivité, représentatifs des préoccupations qui marquent l’hôpital et son environnement : 

• l’hôpital, d’abord, avec la pandémie qui a mis en lumière le difficile exercice des droits des patients, des résidents et de leurs proches, la cristallisation des débats sur la gouvernance et la « sur-administration » de l’hôpital public, la nécessaire réévaluation des dispositifs de gestion de crise, la conciliation complexe entre des objectifs de gestion à flux tendus autour des pathologies chroniques et des prises en charge ambulatoires et la capacité à assurer la permanence des soins et à assumer les vagues épidémiques, exacerbant ainsi le débat sur les moyens hospitaliers et l’attractivité des professions de santé ; 

• son environnement, ensuite, avec l’interrogation sur les parcours de soins, la régulation du système de santé, sa gouvernance et le positionnement des agences régionales de santé, des complémentaires de santé, alors que l’ambition d’une grande sécurité sociale est affichée, autant de fondamentaux pour un temps oubliés derrière le « quoi qu’il en coûte » conjoncturel.

Il aurait été aussi possible d’analyser d’autres contributions parmi les habituels rapports commandés ou initiés par les corps d’inspection de l’État, les services de statistiques et d’études, les hauts conseils, la Cour des comptes, le Conseil économique et social et environnemental (CESE), les autorités indépendantes, le Parlement, les think tanks, les cabinets de conseil, les fédérations professionnelles…, mais la liste serait trop longue. Citons néanmoins par exemple les expérimentations innovantes en santé (art. 51), les soins palliatifs, la profession de sage-femme, la gestion par l’opérateur Orange de la panne du 2 juin 2021 et de ses conséquences sur l’accès aux services d’urgence, le renforcement de l’offre de soins en Guyane, l’évaluation de la dette des établissements publics de santé et des modalités de sa reprise, le bilan d’étape des groupements hospitaliers de territoire (GHT), la consolidation de l’indemnisation publique dans le champ de la santé (rapprochement Fonds d’indemnisation de l’amiante/Office national d’indemnisation des accidents médicaux).

Quelques interpellations récentes viennent cependant percuter le « ronronnement » de la production des rapports. Parmi les questions posées, celles de la transparence des rapports et de l’indépendance des auteurs sont à l’ordre du jour. 

La publication des rapports (5) réalisés par les corps d’inspection de l’État relève par principe de la responsabilité des commanditaires qui doivent en conséquence expressément l’autoriser. C’est ainsi que le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) quant à l’évaluation du fonctionnement du Centre national de gestion (CNG) n’a pas été publié ou que, a contrario, a été posé le principe, dans un souci de transparence, selon lesquels les rapports de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) et l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) seront désormais rendus publics. Parallèlement, la Bibliothèque des rapports publics facilite les accès en présentant et proposant le téléchargement de l’ensemble des rapports publics produits et mis à disposition par les acteurs publics français.

L’évolution des grands corps de l’État et des corps d’inspection, conséquence de la mise en œuvre des préconisations du rapport Thiriez (6) de 2020 se traduit par une réforme de la haute fonction publique de nature à déstabiliser des corps soucieux de leur indépendance, l’ensemble des postes de l’encadrement de l’État ayant vocation à être désormais fonctionnalisé (7). Cette logique de flexibilisation des emplois prendra le pas sur les statuts particuliers et les corps, dont les inspections générales destinées à entrer en voie d’extinction à partir de 2023. 

C’est ainsi que des rapporteurs se pressentent victimes d’un rapport qui, lui, n’est pas resté lettre morte.

Jean-Michel Budet, Directeur de la rédaction


(1) « Rapport d’experts de haut niveau proposant un diagnostic partagé et des solutions aux trois grands défis économiques majeurs que sont le changement climatique, le vieillissement de la population et la montée des inégalités », in R. Legendre, « Commission Blanchard-Tirole : trois défis et puis s’en va… », 24 juin 2021. www.lopinion.fr

(2) « Le rapport règne en France […]. Tout se discute, se balance et se contrebalance de vive voix et par écrit, tout prend la forme littéraire, la France rapporte, rapporte tant, qu’elle se ruine malgré de si beaux rapports, elle perd son temps, elle disserte au lieu d’agir. Il se fait en France un million de rapports écrits chaque année. Il s’en suit que les bureaucrates règnent. […] Il ne faut cependant qu’un moment pour prendre un parti. Quoi qu’on fasse, il faudra décider. Plus vous aurez mis en bataille de raisons pour ou contre, moins le jugement sera saint. Les plus belles choses de la France se sont faites quand il n’existait pas de rapport et que les décisions étaient spontanées. »
 « […] Un inventeur propose à la marine un moyen de dessaler l’eau de mer, le ministre demande un rapport. Le rapport dit que cela est si difficile que c’est impossible. La marine, depuis cent ans, est ennuyée de propositions de ce genre. Il propose une commission de savants : l’homme ennuyé va en Angleterre et vend son procédé. » gallica.bnf.fr

(3) S. Chailleux, « Le rapport, un instrument d’action publique. La controverse sur le gaz de schiste au prisme des rapports officiels », Politique et Sociétés, vol. 38, n°2, 2019, p. 3-26 – www.erudit.org

(4) S. Barbarit, « Lits d’hôpitaux fermés : le Sénat exige du gouvernement un rapport », 29 octobre 2021. www.publicsenat.fr 

(5) La bonne pratique internationale recommande que les gouvernements publient huit rapports sur le budget, à différents moments du cycle budgétaire. internationalbudget.org

(6) https://www.gouvernement.fr/partage/11390-rapport-de-m-frederic-thiriez-mission-haute-fonction-publique.
Voir aussi « Préfiguration de l’Institut national du service public », rapport de J. Basseres www.vie-publique.fr

(7) B. Buguet-Degletagne, « Réforme des inspections générales de l’État : des garanties d’indépendance en trompe-l’œil », Acteurs publics, 31 mai 2021 – www.acteurspublics.fr