En 2001, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a placé la notion de performance au rang des principes qui gouvernent l’action publique. Lancée dès 2002 à l’initiative du président de la République, la révision générale des politiques publiques (RGPP) visait l’amélioration concrète de la performance de l’administration. Rendre l’administration plus performante était jugé un gage à la fois de meilleur service rendu aux usagers, de dépenses mieux maîtrisées et de meilleures conditions de travail pour les agents. Cela constituait les trois engagements fondateurs de la RGPP (1). La RGPP a fait naître un mouvement de réforme durable, qui reposait sur la mobilisation de tous les agents publics : entre 2007 et 2011, plus de 500 mesures de modernisation ont été mises en chantier.
À l’occasion du 6e Conseil de modernisation des politiques publiques en décembre 2001, le gouvernement a dressé un bilan exhaustif et positif de dix ans de RGPP en s’attachant à illustrer le respect des trois engagements poursuivis. Ce bilan volontairement positif a dû être relu de façon plus critique à l’occasion de l’alternance politique de 2012 avec la commande le 6 juillet 2012 par le Premier ministre aux trois inspections générales interministérielles (finances, administration, affaires sociales) d’un rapport portant sur le bilan de la RGPP et les conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’État.
Le rapport, remis en septembre 2012 (2), fait apparaître que la RGPP a essentiellement consisté à rechercher des économies budgétaires rapides, la règle de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux prenant le pas sur les autres objectifs de réformes des politiques publiques. Une grande partie des mesures de la RGPP a porté sur des restructurations et des rationalisations de services et de processus, alors qu’aucune réflexion n’était parallèlement menée sur le périmètre des missions de l’État. L’approche de la RGPP a été, en outre, limitée à l’État, sans analyse des politiques partagées avec les collectivités territoriales et les organismes de protection sociale.
S’agissant de la méthode mise en œuvre par la RGPP, le rapport relève que l’absence de concertation des acteurs des politiques, des agents publics, des organisations syndicales et des usagers n’a pas permis la préparation et la conduite de véritables réformes de fond. Il souligne aussi une conduite du changement défaillante, l’absence d’accompagnement des réformes par une gestion adaptée des ressources humaines et une communication « stigmatisante » à l’égard des agents publics. En termes de méthode et de gouvernance, le rapport préconise le maintien d’un pilotage interministériel fort, tout en redonnant aux ministres la pleine responsabilité des réformes dont ils seront porteurs. Enfin, la mission recommande de veiller à associer le Parlement et les collectivités territoriales, les partenaires sociaux et les agents publics, ainsi que les usagers du service public.
En s’appuyant sur les recommandations de la mission, le gouvernement a décidé d’engager une nouvelle politique de modernisation de l’action publique (MAP) qui, selon ses termes, rompt résolument avec la stratégie de court terme et la méthode aveugle de la RGPP. Le projet de modernisation de l’action publique devra être étroitement articulé avec la nouvelle étape de décentralisation, pour une efficacité renforcée de l’action publique et une meilleure organisation des compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Naturellement, la gestion hospitalière n’a pas échappé à ces démarches à travers l’action quotidienne des établissements, l’engagement de l’Agence nationale d’appui à la performance (Anap), développé dans ce dossier, ou la démarche de modernisation des achats. Au-delà des débats idéologiques suscités par la RGPP, de l’évolution de la terminologie conduisant à la MAP, il est évident que les objectifs de performance demeurent pertinents dans la phase critique que traversent aujourd’hui l’économie nationale et les finances publiques. Les débats resteront nourris autour de la place et du rôle des consultants, du rôle moteur des élites administratives fort bien décrites par Luc Rouban dès 2010 (3), et du périmètre du service public.
Notes
(1) www.fonction publique.gouv.fr
(2) www.ladocumentationfrancaise.fr
(3) Revue française d’administration publique, n°136, pp. 865-879.
